O XXI Governo Constitucional reconhece que o flagelo do tráfico de seres humanos assume formas cada vez mais diversificadas, complexas e sofisticadas, o que implica a necessidade de uma orientação estratégica bem definida e conduzida de modo coerente, designadamente através de uma política de segurança coordenada e eficaz, respondendo aos principais riscos e ameaças internas e externas e promovendo uma proteção integrada das vítimas.
Portugal tem sido um dos países na vanguarda do combate ao tráfico de seres humanos. No período temporal de 2007 a 2017, sob a coordenação da Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género, foram implementados três planos nacionais de prevenção e combate ao tráfico de seres humanos, numa perspetiva de estreita colaboração entre as diversas entidades públicas e as organizações da sociedade civil.
O IV Plano de Ação para a Prevenção e o Combate ao Tráfico de Seres Humanos 2018-2021 (IV PAPCTSH 2018-2021) visa reforçar o conhecimento sobre a temática do tráfico de seres humanos, assegurar às vítimas um melhor acesso aos seus direitos, bem como qualificar a intervenção, e promover a luta contra as redes de crime organizado, nomeadamente desmantelando o modelo de negócio e desmontando a cadeia de tráfico.
O IV PAPCTSH 2018-2021 toma em consideração as recomendações e os compromissos assumidos por Portugal nas várias instâncias internacionais e está alinhado com os Objetivos da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável relativos ao tráfico de seres humanos, com os mecanismos de cooperação previstos na Declaração Política da Assembleia Geral das Nações Unidas, de 27 de setembro de 2017, e com as prioridades específicas para a prevenção do tráfico de seres humanos da Comunicação da Comissão Europeia – Seguimento dado à Estratégia da UE para a erradicação do tráfico de seres humanos e identificação de novas ações concretas {COM(2017) 728 final}, de 4 de dezembro de 2017.
O IV PAPCTSH 2018-2021 incorpora, ainda, as recomendações dirigidas ao Estado Português no âmbito do relatório sobre a implementação da Convenção do Conselho da Europa relativa à Luta contra o Tráfico de Seres Humanos, aprovadas em março de 2017, pelo Comité das Partes.
A construção do IV PAPCTSH 2018-2021 baseou-se numa auscultação ampla dos departamentos governamentais, autarquias, especialistas e organizações da sociedade civil organizada, sob coordenação técnica da Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género.
Foram também consideradas as recomendações das avaliações do anterior plano nacional.
O IV PAPCTSH 2018-2021 foi submetido a consulta pública.
Assim:
Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:
1 – Aprovar o IV Plano de Ação para a Prevenção e o Combate ao Tráfico de Seres Humanos 2018-2021 (IV PAPCTSH 2018-2021), nos termos que constam do anexo à presente resolução e que dela fazem parte integrante, o qual assenta nos seguintes objetivos estratégicos:
a) Reforçar o conhecimento, e informar e sensibilizar sobre a temática do tráfico de seres humanos (TSH);
b) Assegurar às vítimas de tráfico um melhor acesso aos seus direitos, bem como consolidar, reforçar e qualificar a intervenção;
c) Reforçar a luta contra as redes de crime organizado, nomeadamente desmantelar o modelo de negócio e desmontar a cadeia de tráfico.
2 – Estabelecer que, para alcançar os objetivos estratégicos, são definidos objetivos específicos, medidas, indicadores de produto, metas anuais, entidades responsáveis e envolvidas, e orçamento associado.
3 – Designar a Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género (CIG) como entidade coordenadora do IV PAPCTSH 2018-2021, a ser coadjuvada por uma Comissão Técnica de Acompanhamento, nos seguintes termos:
a) A Comissão Técnica de Acompanhamento do IV PAPCTSH 2018-2021 reúne semestralmente e integra:
i) O membro do Governo responsável pela área da cidadania e da igualdade, que preside;
ii) Presidente da CIG, que substitui o membro do Governo nas suas ausências ou impedimentos;
iii) Relator/a nacional para o tráfico de seres humanos;
iv) Representante de cada gabinete ministerial dos departamentos governamentais responsáveis e ou envolvidos na execução do IV PAPCTSH 2018-2021;
v) Conselheiro/a ministerial de cada departamento governamental responsável e ou envolvido na execução do IV PAPCTSH 2018-2021;
vi) Representante da Secretaria-Geral do Sistema de Segurança Interna;
vii) Representante do Alto Comissariado para as Migrações, I. P.;
viii) Representante da Guarda Nacional Republicana;
ix) Representante da Polícia de Segurança Pública;
x) Representante dos Serviços de Estrangeiros e Fronteiras;
xi) Chefe de equipa do Observatório do Tráfico de Seres Humanos;
xii) Representante da Polícia Judiciária;
xiii) Representante do Instituto da Segurança Social, I. P.;
xiv) Representante da Comissão Nacional de Promoção dos Direitos e Proteção das Crianças e Jovens;
xv) Representante da Autoridade para as Condições do Trabalho;
xvi) Representante da Polícia Marítima;
xvii) Representante da Direção-Geral dos Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos;
xviii) Representante do Conselho Superior da Magistratura;
xix) Representante da Procuradoria-Geral da República;
xx) Representante da Associação Nacional de Municípios Portugueses;
xxi) Representante da Associação Nacional de Freguesias;
xxii) Três representantes de organizações da sociedade civil que compõem a Rede de Apoio e Proteção a Vítimas de Tráfico (RAPVT), escolhidos/as de entre os respetivos membros;
b) Os membros da Comissão Técnica de Acompanhamento não auferem qualquer remuneração, incluindo senhas de presença, nem ajudas de custo;
c) O/a relator/a nacional para o tráfico de seres humanos é designado/a por despacho do membro do Governo responsável pela área da cidadania e da igualdade e não aufere qualquer remuneração, incluindo senhas de presença, nem ajudas de custo.
4 – Determinar que compete à CIG, enquanto entidade coordenadora, designadamente:
a) Analisar o ponto de partida de cada objetivo, a ter lugar em 2018;
b) Definir e aprofundar os indicadores de resultado e de impacto, a ter lugar em 2018;
c) Elaborar anualmente o plano de atividades para execução do IV PAPCTSH 2018-2021, de acordo com as planificações anuais apresentadas por cada departamento governamental;
d) Orientar e acompanhar as entidades responsáveis pela implementação das medidas, solicitando, sempre que necessário, informações sobre o respetivo processo de execução;
e) Garantir a monitorização da implementação do IV PAPCTSH 2018-2021, assegurando o funcionamento regular da Comissão Técnica de Acompanhamento;
f) Elaborar anualmente um relatório intercalar sobre a execução das medidas do IV PAPCTSH 2018-2021, no qual seja feita também a avaliação do cumprimento do plano anual de atividades, a entregar ao membro do Governo responsável pela área da cidadania e da igualdade até 15 de março de cada ano;
g) Elaborar um relatório final de execução do IV PAPCTSH 2018-2021 até ao final do primeiro trimestre seguinte ao termo da respetiva vigência, dele dando conhecimento ao membro do Governo responsável pela área da cidadania e da igualdade;
h) Promover um momento de avaliação ongoing ou formativa do IV PAPCTSH 2018-2021 no terceiro ano da respetiva vigência;
i) Apresentar ao membro do Governo responsável pela área da cidadania e da igualdade a proposta de revisão do IV PAPCTSH 2018-2021, até seis meses antes do termo da respetiva vigência, com base nos relatórios intercalares e avaliação ongoing ou formativa;
j) Promover uma avaliação final, externa e independente, do IV PAPCTSH 2018-2021 no termo da respetiva vigência.
5 – Determinar que a proposta de revisão a que se refere a alínea i) do número anterior é apresentada pelo membro do Governo responsável pela área da cidadania e da igualdade aos membros de Governo responsáveis pelas áreas que tutelam os organismos com representação na Comissão Técnica de Acompanhamento do IV PAPCTSH 2018-2021, previstos na alínea a) do n.º 3, para aprovação.
6 – Determinar que cabe às entidades identificadas como responsáveis no IV PAPCTSH 2018-2021 desencadear, por sua iniciativa, as diligências necessárias à concretização das medidas pelas quais são responsáveis, nos termos do planeamento anualmente definido e em estreita articulação com a CIG.
7 – Determinar que a assunção de compromissos para a execução das medidas do IV PAPCTSH 2018-2021 depende da existência de fundos disponíveis por parte das entidades públicas competentes.
8 – Determinar que compete aos/às conselheiros/as ministeriais, no âmbito das suas responsabilidades no IV PAPCTSH 2018-2021:
a) Apresentar à CIG, até 31 de janeiro, o relatório de atividades de implementação relativo ao ano anterior e o plano de atividades relativo ao ano seguinte, depois de validados pelo respetivo membro do Governo;
b) Colaborar na monitorização e avaliação da implementação do IV PAPCTSH 2018-2021, designadamente nas reuniões da secção interministerial e nas reuniões plenárias do conselho consultivo da CIG;
c) Apresentar à CIG, até 15 de fevereiro do ano seguinte ao termo da vigência do IV PAPCTSH 2018-2021, o relatório final de execução das medidas da responsabilidade do respetivo departamento governamental.
9 – Determinar que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
Presidência do Conselho de Ministros, 7 de junho de 2018. – O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.
ANEXO
(a que se refere o n.º 1)
IV Plano de Ação para a Prevenção e o Combate ao Tráfico de Seres Humanos 2018-2021
(IV PAPCTSH 2018-2021)
O tráfico de seres humanos constitui uma grave violação dos direitos humanos e assume-se como um dos principais desafios com que a sociedade moderna se depara. As suas causas estão desde há muito tempo reconhecidas ao nível da comunidade internacional, cujas raízes profundas são a vulnerabilidade causada pela pobreza, as desigualdades entre homens e mulheres e a violência perpetrada contra as mulheres, as situações de conflito e pós-conflito, a falta de integração social, a falta de oportunidades e de emprego, a falta de acesso à educação e o trabalho infantil, sendo este considerado, juntamente com o tráfico de drogas e o tráfico de armas, um dos mecanismos de criminalidade mais lucrativos da história contemporânea.
Concomitante à exposição a determinadas formas específicas de violência, como a exploração sexual, servidão doméstica e casamentos precoces, infantis e forçados, o tráfico de seres humanos tem afetado desproporcionalmente mais mulheres e raparigas, aliado às situações de maior vulnerabilidade e de discriminação múltipla a que estão sujeitas, desencadeando processos de exploração de natureza variada.
Importa sublinhar a estreita proximidade entre o tráfico de seres humanos e movimentos migratórios, seja migração económica (procura de melhores condições de vida ou de emprego), migração política (por perseguição ideológica, religiosa, identitária ou em fuga de conflitos armados) ou migração climática (abandono de países em desertificação).
Ao longo das últimas décadas, Portugal tem ratificado várias convenções no âmbito do tráfico de seres humanos. Simultaneamente, foram também surgindo várias diretivas europeias que visaram comprometer os Estados Membros a implementar legislação, a nível interno, de combate ao tráfico de seres humanos, nomeadamente:
Diretiva 2004/80/CE, de 29 de abril de 2004, relacionada com a indemnização das vítimas de tráfico;
Diretiva 2004/81/CE, de 29 de abril de 2004, relativa ao título de residência concedido a nacionais de países terceiros que sejam vítimas de tráfico de pessoas ou objeto de uma ação de auxílio à imigração ilegal e que cooperem com as autoridades competentes;
Diretiva 2004/83/CE, de 29 de abril de 2004, que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de proteção internacional, bem como relativas ao respetivo estatuto, e relativas ao conteúdo da proteção concedida;
Diretiva 2009/52/CE, de 18 de junho de 2009, que estabelece normas mínimas sobre sanções e medidas contra as entidades empregadoras de nacionais de países terceiros em situação irregular;
Diretiva 2011/36/UE, de 5 de abril de 2011, relativa à prevenção e combate ao tráfico humano e proteção das vítimas que se centra na defesa dos direitos humanos, ao implementar mecanismos de proteção e assistência às vítimas, para além da prevenção e repressão do crime.
De sublinhar a recente Declaração Política da Assembleia Geral das Nações Unidas, de 27 de setembro de 2017, sobre a implementação do Plano Global de Ação de Combate ao Tráfico de Pessoas (Resolução 64/293 da Assembleia Geral das Nações Unidas, de 12 de agosto de 2010), na qual é reiterado todo o empenho dos Estados Membros no combate a esta forma de escravatura, promovendo o estabelecimento de novos mecanismos de cooperação internacional que contribuam para uma maior defesa e proteção das vítimas, em especial mulheres, crianças e adolescentes, designadamente:
Recolher dados que permitam uma consolidação do conhecimento do fenómeno, com uma especial atenção às novas formas de recrutamento, nomeadamente através da Internet;
Impedir a aquisição de bens e serviços resultantes do trabalho efetuado por vítimas de tráfico de seres humanos;
Envolver o setor empresarial na implementação de medidas sustentáveis para prevenir e combater o tráfico de pessoas.
Ainda no âmbito das Nações Unidas, importa referir que, em 2015, foi formalmente adotada uma nova Agenda para o Desenvolvimento Sustentável, que integra 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), a implementar até 2030, de onde se destaca, na área do tráfico de seres humanos:
ODS 5. Alcançar a igualdade de género e empoderar todas as mulheres e raparigas: 5.2. Eliminar todas as formas de violência contra todas as mulheres e raparigas nas esferas pública e privada, incluindo o tráfico e exploração sexual e de outros tipos;
ODS 8. Promover o crescimento económico inclusivo e sustentável, o emprego pleno e produtivo, e o trabalho digno para todos/as: 8.7. Tomar medidas imediatas e eficazes para erradicar o trabalho forçado, acabar com a escravidão moderna e o tráfico de pessoas, e assegurar a proibição e a eliminação das piores formas de trabalho infantil, incluindo recrutamento e utilização de crianças-soldado, e até 2025 acabar com o trabalho infantil em todas as suas formas;
ODS 16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável, proporcionar o acesso à justiça para todos/as e construir instituições eficazes, responsáveis e inclusivas a todos os níveis: 16.2. Acabar com o abuso, exploração, tráfico e todas as formas de violência e tortura contra as crianças.
No âmbito da União Europeia, é importante assinalar a Estratégia da União Europeia para a erradicação do tráfico de seres humanos (2012-2016), a qual tem sido um dos principais instrumentos no desenvolvimento, coordenação e execução da ação da União Europeia neste domínio, designadamente na prevenção e combate ao tráfico de seres humanos e na proteção dos direitos das vítimas, tendo em especial consideração as vulnerabilidades específicas de mulheres e crianças.
Com base na Estratégia referida e nos dois relatórios decorrentes do artigo 23.º da Diretiva 2011/36/UE, de 5 de abril de 2011, a Comissão Europeia apresentou uma Comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho – Seguimento dado à Estratégia da UE para a erradicação do tráfico de seres humanos e identificação de novas ações concretas {COM(2017) 728 final}, de 4 de dezembro de 2017, onde foram identificadas três prioridades específicas na prevenção do tráfico de seres humanos:
Reforçar a luta contra as redes de crime organizado, nomeadamente desmantelando o modelo de negócio e desmontando a cadeia de tráfico;
Assegurar às vítimas de tráfico um melhor acesso aos seus direitos e concretizá-los;
Reforçar uma resposta coordenada e consolidada, tanto dentro como fora da União Europeia.
Além destas três prioridades específicas, foram igualmente apresentadas duas prioridades transversais: alargar e aprofundar o conhecimento deste fenómeno complexo e alocar financiamento para iniciativas e projetos relacionados com o tráfico de seres humanos.
Decorrente dos esforços que se têm vindo a assumir nesta matéria, é de destacar que o exemplo de Portugal foi assinalado no Manual de Boas Práticas na implementação da Convenção do Conselho da Europa relativa à Luta contra o Tráfico de Seres Humanos, publicado pelo Grupo de Peritos sobre a Luta contra o Tráfico de Seres Humanos (GRETA) a 19 de outubro de 2016, no âmbito da celebração do 10.º Dia Europeu contra o Tráfico de Seres Humanos.
Nesse contexto, foi realçado o papel do Observatório do Tráfico de Seres Humanos (OTSH) na recolha e tratamento de dados estatísticos, o qual, através da cooperação com outras entidades públicas, organizações da sociedade civil e organizações internacionais, recorrendo a uma plataforma de georreferenciação, permite hoje aferir, de forma detalhada, a realidade do tráfico de seres humanos em Portugal.
Foi também sublinhado o papel de Portugal na construção de um sistema de recolha e análise de dados estatísticos sobre esta realidade, harmonizado com todos os países europeus por via do projeto Towards a Pan-European Monitoring System of Trafficking in Human Beings (The Pan-EU Mosy).
Foi ainda assinalado o caso de Portugal relativamente aos cursos de prevenção de tráfico de seres humanos dedicados a agentes de polícia, guardas fronteiriços, magistrados/as, inspetores/as de trabalho, trabalhadores/as sociais e profissionais de saúde, bem como a existência de Equipas Multidisciplinares Especializadas.
Também no relatório do GRETA de março de 2017, aquando da 2.ª Ronda de Avaliação a Portugal sobre a implementação da Convenção do Conselho da Europa relativa à Luta contra o Tráfico de Seres Humanos, foi realçada a existência de uma Rede Nacional de Apoio e Proteção a Vítimas de Tráfico (RAPVT), que congrega entidades públicas e organizações da sociedade civil, assim como a aposta forte na área da formação e no alargamento dos respetivos públicos estratégicos.
A melhoria na identificação e assistência das vítimas por via da atualização do mecanismo de referência nacional, a prioridade clara em equipas multidisciplinares na intervenção sobre esta realidade, assim como a aposta em campanhas de sensibilização de âmbito nacional e regional, são também aspetos valorizados neste relatório.
Em 2016, com a criação da Equipa Multidisciplinar Especializada na região do Algarve, foi garantida a cobertura de todo o território nacional, tendo sido igualmente criada, à semelhança das outras regiões, uma Rede Regional de Apoio e Proteção a Vítimas de Tráfico, a qual agrega entidades públicas e privadas que trabalham nas diversas dimensões do tráfico de seres humanos, imprimindo uma maior eficácia à intervenção, uma vez que atua numa lógica de proximidade.
Na área da saúde importa destacar o modelo de intervenção integrada sobre a violência interpessoal ao longo do ciclo de vida, com a designação de Ação de Saúde sobre Género, Violência e Ciclo de Vida, que visa privilegiar a intervenção assente na articulação entre serviços e entre profissionais com responsabilidade na prevenção da violência ao longo do ciclo de vida, em particular os/as prestadores/as de cuidados diretos à população, abordando uma área relativa ao tráfico de seres humanos.
De acordo com o Relatório Anual de Segurança Interna, em 2017 foram sinalizadas 175 presumíveis vítimas de tráfico de seres humanos, 150 registadas em Portugal e 25 cidadãos/ãs portugueses/as no estrangeiro (referenciados em Espanha, França e Costa do Marfim).
O tráfico para fins de exploração laboral corresponde à maior parte das sinalizações, seguido da exploração sexual e da mendicidade, sendo que as vítimas de tráfico de seres humanos para fins laborais são sobretudo exploradas no setor agrícola. Em 2017, os distritos com maior incidência de presumíveis vítimas foram Lisboa, Beja e Porto. Ao mesmo tempo, foram sinalizados 45 menores como presumíveis vítimas de tráfico de seres humanos em Portugal.
De acordo com o Global Trafficking in Persons Report – 2016, da United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), cuja série temporal em análise se reporta ao período de 2012 a 2014, foram identificadas mais de 500 rotas e um total de 63.251 vítimas em 106 países e territórios, incluindo Portugal.
Desagregando por sexo, o mesmo relatório constata que, em média, a nível global, 71 % das vítimas são mulheres e raparigas, e 63 % das pessoas condenadas são homens. Ainda relativamente às vítimas, o número de homens tem vindo a crescer de forma acentuada, correspondendo a 29 %. De igual modo, tem aumentado o número de mulheres condenadas, correspondendo já à maioria das condenações na Europa Oriental e na Ásia Central (55 %).
O tráfico com vista à exploração sexual é a mais relevante motivação do crime correspondendo a 54 % das vítimas (72 % são mulheres) e cerca de 38 % das vítimas são canalizadas para trabalho forçado (86 % são homens).
Esta realidade assume contornos muito distintos em função das regiões, sendo que é na Europa Ocidental, do Sul e Central que os objetivos sexuais preponderam (66 %), enquanto na Europa Oriental e na Ásia Central, os motivos se prendem mais com trabalhos forçados (64 %).
Ao nível da União Europeia, nos termos do Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre os progressos alcançados na luta contra o tráfico de seres humanos (2016), cuja série temporal em análise se reporta ao período de 2013 a 2014, foram registadas 15.846 vítimas (presumíveis e identificadas), 76 % do sexo feminino e 21 % para fins de exploração sexual.
Este panorama da realidade internacional relativo à severidade do fenómeno do tráfico de seres humanos apela à existência de um quadro normativo nacional e internacional suficientemente amplo e abrangente que permita uma intervenção concertada e estruturada contra um fenómeno transnacional complexo.
O IV PAPCTSH 2018-2021 é estruturado com base nos seguintes Objetivos Estratégicos:
1 – Reforçar o conhecimento, e informar e sensibilizar sobre a temática do tráfico de seres humanos.
2 – Assegurar às vítimas de tráfico um melhor acesso aos seus direitos, bem como consolidar, reforçar e qualificar a intervenção.
3 – Reforçar a luta contra as redes de crime organizado, nomeadamente desmantelar o modelo de negócio e desmontar a cadeia de tráfico.